完善民營企業進入武器裝備建設領域 政策制度的(de)思考

文章(zhāng)來(lái)源：《宏觀經濟研究》2018年第10期

文章(zhāng)作者：何家幹，原總裝備部綜合計劃部裝備工作研究室

《中共中央關于全面深化(huà)改革若幹重大(dà)問題的(de)決定》明(míng)确：“引導優勢民營企業進入軍品科研生産和(hé)維修領域。”推進民營企業進入武器裝備建設領域，關鍵是要完善政策制度。

關于民營企業進入武器裝備建設領域的(de)重要性

改革開放以來(lái)，民營企業以其自身獨特的(de)體制機制優勢，煥發出越來(lái)越多(duō)的(de)發展活力，在武器裝備科研生産和(hé)配套建設中發揮了(le)越來(lái)越重要的(de)作用(yòng)，已成爲武器裝備建設的(de)重要一極。近些年來(lái)，民營企業進入武器裝備科研生産和(hé)維修領域取得(de)了(le)明(míng)顯成效，但還(hái)存在一些突出問題，制約民參軍的(de)思想觀念、體制障礙、利益藩籬依然存在，推進難度較大(dà)。

思想認識的(de)問題。一些同志擔心，競争意識較強的(de)民營企業進入軍品市場(chǎng)，會引發過度競争，會使一部分(fēn)軍工在競争中處于劣勢，影(yǐng)響國防科技工業的(de)可(kě)持續發展，影(yǐng)響社會穩定。

民口企業難以參與競争。競争是民營企業參與裝備科研生産的(de)理(lǐ)想渠道，但目前競争性采購(gòu)範圍較窄、規模小、比例很低，競争作爲資源優化(huà)配置的(de)作用(yòng)遠(yuǎn)未發揮。

風險防範制度不健全。民營企業雖然擁有許多(duō)優勢，但大(dà)部分(fēn)企業資本規模偏小，抵抗風險能力弱，平均壽命低。如果監督不到位，往往容易引發後果。

法律法規建設滞後，已出台政策約束力不強。目前，在武器裝備建設領域，中國尚無一部規範軍地雙方關系的(de)基本法律，一方面軍地雙方的(de)權利難以得(de)到法律保障，另一方面難以從法律上推動軍民融合深度發展。

黨的(de)十九大(dà)報告指出：“毫不動搖鞏固和(hé)發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。” “支持民營企業發展，激發各類市場(chǎng)主體活力。”公有制爲主體、多(duō)種所有制經濟共同發展的(de)基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的(de)重要支柱，也(yě)是中國國防科技和(hé)武器裝備建設的(de)根本。

一方面，必須毫不動搖地堅持軍工企業的(de)主體地位和(hé)主導作用(yòng)。

另一方面，必須毫不動搖地“引導優勢民營企業進入軍品科研生産和(hé)維修領域”，營造以國防科技工業體系爲核心、以全社會資源爲基礎、以優勢民營企業爲重要補充的(de)武器裝備領域軍民融合發展态勢，形成優勢企業脫穎而出、創新能力競争迸發、技術成果各得(de)其用(yòng)、市場(chǎng)有序良性競争、武器裝備建設跨越發展的(de)良好局面。

完善民營企業進入武器裝備建設領域政策制度

十九屆中央軍民融合發展委員(yuán)會第一次全體會議(yì)指出，要實現關鍵性改革突破，加快(kuài)國防科技工業體制改革、裝備采購(gòu)制度、軍品價格和(hé)稅收等關鍵性改革，加快(kuài)破除“民參軍”、“軍轉民”壁壘。

深化(huà)裝備采購(gòu)制度改革

加快(kuài)實現采購(gòu)模式由單一平台采購(gòu)向複雜(zá)武器系統采購(gòu)，由單一來(lái)源方式爲主采購(gòu)向招标競争爲主采購(gòu)轉變，由單一采購(gòu)的(de)“小采購(gòu)”向預研、研制、訂購(gòu)、試驗、維修等的(de)“大(dà)采購(gòu)”轉變，武器裝備采購(gòu)管理(lǐ)由行政手段爲主向經濟、法律、行政手段相結合的(de)模式轉變，武器裝備采購(gòu)工作由科研、訂購(gòu)、維修保障分(fēn)段管理(lǐ)模式轉變爲适應全系統全壽命管理(lǐ)要求的(de)一體化(huà)管理(lǐ)模式。

1.健全以“競争”爲核心的(de)“四個(gè)機制”

一是健全競争機制。将競争作爲武器裝備采購(gòu)的(de)主要形式，進一步加大(dà)競争性采購(gòu)、集中采購(gòu)、一體化(huà)采購(gòu)力度，打破軍工部門界限、行業界限、所有制界限，培育競争主體，營造公開、公平、公正的(de)競争環境，擴大(dà)競争基礎，形成軍品市場(chǎng)有序開放競争的(de)局面。

二是健全評價機制。将評價作爲決策的(de)基本依據，構建相對(duì)獨立的(de)評價機構和(hé)試驗鑒定體系，積極引入第三方獨立評價等制度。

三是健全監督機制。将監督作爲廉政建設的(de)重要手段，建立規劃計劃制定、項目管理(lǐ)、監督評價職能和(hé)機構相對(duì)分(fēn)開、相互制衡的(de)武器裝備采購(gòu)組織體系，全面開展合同審計、經費審計和(hé)績效審計等工作，加大(dà)對(duì)武器裝備采購(gòu)決策、管理(lǐ)、執行機構和(hé)人(rén)員(yuán)的(de)檢查監督與處罰力度，建立承制單位資質聯合監管機制。

四是健全激勵機制。将激勵作爲推進創新的(de)重要動力，對(duì)各類企業參與武器裝備建設在投資、價格、稅收、金融等方面實施同等優惠政策，對(duì)擁有自主知識産權的(de)武器裝備采購(gòu)項目實施獎勵，鼓勵采用(yòng)激勵型武器裝備采購(gòu)合同。

2.加快(kuài)調整完善武器裝備市場(chǎng)準入制度

長(cháng)期以來(lái)，我軍武器裝備市場(chǎng)準入實行“四證”管理(lǐ)制度，這(zhè)些管理(lǐ)制度的(de)建立，對(duì)于提升武器裝備科研生産能力、提高(gāo)武器裝備建設質量效益、确保國家秘密安全發揮了(le)重要作用(yòng)。随著(zhe)社會主義市場(chǎng)經濟逐步完善和(hé)武器裝備快(kuài)速發展，“四證”管理(lǐ)與武器裝備建設發展不相适應問題逐漸顯現。面對(duì)新形勢新要求，現行準入制度和(hé)管理(lǐ)工作存在著(zhe)多(duō)頭管理(lǐ)、重複審查，制度銜接不暢、審查程序繁瑣、審批周期過長(cháng)、準入“門檻”偏高(gāo)等問題，與“民參軍”的(de)迫切需要不相适應，迫切需要改進現行準入管理(lǐ)制度。要堅持問題導向，消除準入壁壘，降低進入“門檻”，強化(huà)監督管理(lǐ)，構建協調順暢、簡明(míng)規範、高(gāo)效有序、安全保密的(de)武器裝備科研生産和(hé)維修領域準入管理(lǐ)制度。

一方面，要放寬市場(chǎng)準入。加大(dà)“放管服”改革力度，推進科學規範、安全高(gāo)效的(de)準入退出制度建設。健全武器裝備科研生産準入退出動态調整機制，精簡優化(huà)許可(kě)管理(lǐ)範圍，減少許可(kě)項目數量，規範退出标準和(hé)流程。當前，在實現承制資格審查與體系認證“兩證合一”基礎上，實行武器裝備科研生産許可(kě)與武器裝備承制單位資格兩證聯合審查“兩證融合”，推進多(duō)證融合。規範武器裝備科研生産定密和(hé)招投标工作，凡不屬于國家秘密事項的(de)，不再納入保密資格認定等行政許可(kě)範圍；凡不需要承制單位具有保密資格的(de)武器裝備科研生産項目，不得(de)将保密資格作爲招投标條件。

另一方面，要加強市場(chǎng)監管。加大(dà)資格審查全過程監管力度，強化(huà)日常監管、随機抽查，建立失信懲戒制度和(hé)承制單位“黑(hēi)名單”制度，推動形成“渠道暢通(tōng)、管理(lǐ)規範、寬進嚴出”态勢。

推進軍品價格改革

随著(zhe)社會主義市場(chǎng)經濟體制的(de)不斷完善、國家價格市場(chǎng)化(huà)改革的(de)深化(huà)、武器裝備研制生産主體日趨多(duō)樣化(huà)和(hé)武器裝備采購(gòu)制度的(de)推進，當前軍品價格法規制度相對(duì)滞後、形成機制不夠科學合理(lǐ)、配套保障手段不足等深層次矛盾和(hé)問題逐漸突出，軍品價格工作與新形勢新任務的(de)要求已不相适應，迫切需要大(dà)力推進改進。現行軍品計價辦法帶有濃厚的(de)計劃經濟色彩和(hé)較強的(de)保護軍工企業特點。自1995年《軍品價格管理(lǐ)辦法》《國防科研項目計價管理(lǐ)辦法》頒發以來(lái)，軍品價格管理(lǐ)辦法和(hé)國防科研計價辦法，一直是采用(yòng)計劃成本加上5%利潤的(de)模式。這(zhè)種模式不分(fēn)行業、不分(fēn)地域，成本越高(gāo)，獲利的(de)絕對(duì)額越大(dà)，不利于軍工企業降低裝備研制、生産成本，抑制了(le)企業加強管理(lǐ)、降低成本的(de)積極性，也(yě)不利于調動總體單位開展分(fēn)層次、分(fēn)系統競争。

加快(kuài)軍品價格改革步伐，形成主要由市場(chǎng)決定價格的(de)機制。突出機制創新，實現由“事後定價”向“事前預測、事中控制、事後審核”的(de)全程價格管控轉變。突出方式創新，實現由“單一定價模式”向“多(duō)種定價模式”轉變。突出制度創新，實現由“計劃定價”向“市場(chǎng)定價”轉變。突出管理(lǐ)，實現由“分(fēn)段管理(lǐ)”爲主向“全系統管理(lǐ)”轉變。

推進軍品稅收改革

現行軍品稅收政策不平等，對(duì)軍工企業和(hé)民口企業實行“雙軌制”。軍工企業生産的(de)軍品（包括總承和(hé)配套産品）均享受增值稅、土地使用(yòng)稅等減免優惠政策，而民品企業生産的(de)軍品，隻對(duì)部分(fēn)主要裝備在總裝企業就總裝成品免征增值稅，且退稅周期過長(cháng)。這(zhè)種有失公平的(de)政策加重了(le)民口企業參與軍品市場(chǎng)競争的(de)負擔。一些民營企業因軍品退稅環節較多(duō)和(hé)周期過長(cháng)等因素，影(yǐng)響資金周轉退出了(le)裝備科研生産。

改革現行軍品稅收政策，按照(zhào)公平、高(gāo)效的(de)原則，對(duì)從事武器裝備科研生産的(de)各類企事業單位執行統一的(de)稅收政策。